Nella prima tappa abbiamo visto come l’ambiente sia entrato in Europa quasi di nascosto, dalla porta del mercato. In questa seconda pillola arriviamo al 1973, l’anno in cui la Comunità si dà il suo primo Programma d’azione per l’ambiente e fissa principi che ancora oggi reggono la politica ambientale europea. Tra questi c’è il più famoso di tutti, “chi inquina paga”: un principio che non nasce come idea ecologica ma come regola per tutelare la concorrenza, e che ritroviamo, spesso senza saperlo, nella tassa sui rifiuti e nel prezzo di ciò che compriamo.
Tappa 2
1973 un anno da ricordare: il primo Programma d'azione per l'ambiente e il principio "chi inquina, paga"
Il 22 novembre 1973 il Consiglio e i rappresentanti dei governi degli Stati membri approvano la Dichiarazione concernente un programma d’azione delle Comunità europee in materia ambientale, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 20 dicembre 1973.
È il primo Programma d’azione per l’ambiente e copre il periodo 1973-1976.
Si tratta di un atto di grande valore politico, perché indica gli obiettivi e la direzione da seguire, ma non è vincolante per gli Stati membri.
In ogni caso resta il problema di fondo perché nei Trattati l’ambiente continua a non esserci e in base al principio di attribuzione la Comunità europea può agire solo nelle materie che i Trattati le attribuiscono espressamente. Ogni atto quindi deve poggiare su un articolo preciso del Trattato che rappresenta la base giuridica e attribuisce alla Comunità il potere di adottarlo.
Senza base giuridica l’atto è illegittimo e la Corte di giustizia può annullarlo.
Per approvare le direttive ambientali la Comunità si appoggia a due articoli ossia sull’articolo 100, riguardante il ravvicinamento delle legislazioni nazionali per il funzionamento del mercato comune, e l’articolo 235, una clausola “di riserva” per i casi non previsti. In base a questo articolo se un’azione della Comunità è necessaria per raggiungere uno dei suoi obiettivi e il Trattato non ha previsto i poteri per farlo, il Consiglio può comunque adottare le misure opportune.
L’obiettivo a cui ci si aggancia è il “miglioramento del tenore di vita” di cui all’articolo 2 letto alla luce del preambolo e del vertice di Parigi.
In entrambi i casi per l’approvazione serve il voto unanime di tutti gli Stati.
L’approccio del programma d’azione è soprattutto “riparatore” perché prende atto che l’inquinamento c’è già, in particolare nell’acqua e nell’aria, e che bisogna ridurlo. Negli anni successivi arrivano infatti le prime direttive ambientali vere e proprie: quella sulla qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile (Direttiva 75/440/CEE), la prima direttiva quadro sui rifiuti (Direttiva 75/442/CEE), quella sulle acque di balneazione (Direttiva 76/160/CEE) e quella sugli scarichi di sostanze pericolose nell’ambiente idrico (Direttiva 76/464/CEE).
La vera novità del programma è tuttavia rappresentata dai principi che fissa, molti dei quali sono ancora oggi alla base della politica ambientale europea.
La migliore politica ambientale è quella che previene l’inquinamento alla fonte, invece di combatterne gli effetti dopo. Gli effetti sull’ambiente vanno considerati il prima possibile, già nella fase di pianificazione e di decisione che rappresenta l’inizio di quella che diventerà la Valutazione di Impatto Ambientale. Le risorse naturali non vanno sfruttate in modo da alterare gli equilibri ecologici. Le attività svolte in uno Stato non devono danneggiare l’ambiente di un altro. La tutela dell’ambiente è un compito di tutti, e per questo servono informazione ed educazione. Per ogni tipo di inquinamento, infine, bisogna individuare il livello di intervento più adatto: locale, nazionale o comunitario.
Viene poi introdotto il principio più conosciuto in base al quale il costo per prevenire ed eliminare un danno ambientale non deve ricadere sulla collettività, ma su chi lo provoca.
È il principio “chi inquina paga”, per l’epoca una piccola rivoluzione.
Il principio non nasce in Europa e, curiosamente, non nasce nemmeno come principio ecologico: era stato formulato dall’OCSE con la Raccomandazione del Consiglio C(72)128 del 26 maggio 1972, sui principi guida relativi agli aspetti economici internazionali delle politiche ambientali.
Anche in questo caso la preoccupazione era di natura commerciale. Se uno Stato si fosse fatto carico, con denaro pubblico, dei depuratori delle proprie industrie, queste avrebbero goduto di un vantaggio indebito sulle concorrenti straniere, falsando la concorrenza.
La soluzione è che i costi della lotta all’inquinamento li sostenga chi inquina e che vengano inclusi nel prezzo dei beni e dei servizi.
Come si vede, è la stessa logica che abbiamo incontrato nella prima tappa: anche questa volta l’ambiente entra in Europa dalla porta del mercato.
La Comunità fa proprio il principio e nel 1975 con la Raccomandazione 75/436/Euratom, CECA, CEE del Consiglio del 3 marzo 1975, spiega come applicarlo in concreto.
Innanzitutto chiarisce che l’inquinatore è colui che, direttamente o indirettamente, danneggia l’ambiente o crea le condizioni perché il danno si verifichi. Successivamente indica gli strumenti con cui far pagare chi inquina.
Da un lato ci sono le norme, come i limiti alle emissioni e gli standard di qualità, che obbligano le imprese a sostenere direttamente i costi per mettersi in regola, dall’altro ci sono i canoni ossia le somme da versare in proporzione all’inquinamento prodotto, così che inquinare di più costi di più. Non mancano però le eccezioni. Gli aiuti pubblici restano possibili, ma solo in casi limitati e per periodi transitori, per esempio per dare alle imprese il tempo di adeguarsi a regole nuove senza essere messe fuori mercato da un giorno all’altro.
Mezzo secolo dopo quel principio è ancora tra noi, anche se spesso non ce ne accorgiamo: è dietro la tassa sui rifiuti, nella tariffa per la depurazione delle acque e nel contributo ambientale sugli imballaggi compreso nel prezzo di ciò che acquistiamo.
Come questi principi siano diventati una regola scritta nei Trattati lo vedremo nella prossima tappa.